pl en de

Analiza możliwych zmian w Kodeksie wyborczym

Wybory do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. będą pierwszymi, które w skali całego kraju pokażą rzeczywisty poziom sympatii wyborców – w sposób bardziej reprezentatywny i wymierny niż w przypadku zaplanowanych na rok 2018 wyborów samorządowych.

Licznie pojawiające się ostatnio w mediach spekulacje na temat planów wprowadzenia zmian w Kodeksie wyborczym, które miałyby na celu jak najszersze uprzywilejowanie poszczególnych partii politycznych (a tym sposobem wpłynięcie na wynik wyborów), pozwalają snuć domysły, iż ewentualne technikalia rozważanych zmian i ich efekty mogą być testowane właśnie w ramach wyborów do PE. Wybory do PE – jedne z serii całego „cyklu wyborczego” – będą miały charakter najbardziej zbliżony do wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 2019 rok.

Biorąc jednocześnie pod uwagę, iż najbardziej prawdopodobnym terminem wyborów do Parlamentu Europejskiego jest maj lub czerwiec 2019 r., a dla wyborów parlamentarnych październik lub listopad tegoż roku, okres pomiędzy nimi wydaje się wystarczająco długi na wprowadzenie ewentualnych korekt prawa wyborczego w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, szczególnie biorąc pod uwagę obecne tempo legislacji.

W związku z powyższym już teraz uzasadnione wydaje się rozpoczęcie debaty prawnej na temat możliwych scenariuszy ewentualnych zmian w Kodeksie wyborczym, dotyczących wyborów do Parlamentu Europejskiego, a także przygotowanie się na prawny udział w tej debacie.

W traktatach założycielskich Unii Europejskiej początkowo przewidziano mianowanie posłów do Parlamentu Europejskiego przez parlamenty krajowe, a następnie ich wyłanianie w powszechnych, bezpośrednich wyborach w oparciu o projekt sporządzony przez sam PE.

W 1976 r. przyjęto Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu Europejskiego, zmieniony następnie w 1992 r., kiedy to przyjęto traktat z Maastricht, na mocy którego do Traktatu WE włączono przepisy stanowiące o przeprowadzeniu powszechnych i bezpośrednich wyborów zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich, w oparciu o sporządzoną przez Parlament propozycję w tym zakresie, wymagającą jednomyślnego zatwierdzenia przez Radę.

W obliczu braku jednolitej procedury znalezienie rozwiązania nastąpiło po wprowadzeniu (na mocy traktatu z Amsterdamu) do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską możliwości tzw. „wspólnych zasad” w celu wzmocnienia legitymacji demokratycznej PE oraz poczucia obywatelskiego w Unii Europejskiej.

Na tej podstawie wprowadzono zasadę proporcjonalnej reprezentacji oraz zasadę niepołączalności mandatów krajowego i unijnego. Natomiast wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego bierne i czynne prawo wyborcze stało się prawem podstawowym (art. 39 Karty praw podstawowych UE).

Jak dotąd nie wprowadzono zasad dotyczących ustanawiania i wyznaczania granic okręgów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Obecnie w wyborach europejskich większość państw członkowskich jest uznawana za jeden okręg wyborczy. Za to w niektórych państwach członkowskich terytorium kraju zostało podzielone na pewną liczbę regionalnych okręgów wyborczych. Istnieją przy tym takie okręgi, które powstały wyłącznie z powodów administracyjnych lub które służą wyłącznie do odzwierciedlenia podziału partii politycznych: w Belgii (4), w Niemczech (16, jedynie dla CDU/CSU), w Polsce (13) i w Holandii (19).

Warto wspomnieć, iż w 2010 r. komisja konstytucyjna Parlamentu Europejskiego przedstawiła propozycje zmian w prawie wyborczym, mające na celu podniesienie popularności Parlamentu w całej Unii, ograniczenie rozbieżności między procedurami wyborczymi państw członkowskich oraz zwiększenie odpowiedzialności Parlamentu wobec obywateli, których jest przedstawicielem.

Jedną z propozycji było obligatoryjne wprowadzenie podziału na okręgi wyborcze w państwach członkowskich liczących powyżej 20 milionów mieszkańców. Zwracano przy tym uwagę na możliwość utworzenia specjalnych okręgów wyborczych tak, aby zaspokoić potrzeby mniejszości językowych.

Obowiązkowe tworzenie okręgów wyborczych w państwach członkowskich o liczbie ludności powyżej 20 mln miało sprzyjać lepszej reprezentacji w PE interesów mieszkańców poszczególnych regionów. Wprowadzenie podziału na okręgi wyborcze miało również stanowić gwarancję więzi pomiędzy wyborcą a jego okręgiem. Drugą z postulowanych zmian było zobowiązanie, by państwa członkowskie wprowadziły system głosowania preferencyjnego. Wyborcy mogliby dokonywać wyboru spośród kandydatów z preferowanych przez siebie list („listy półotwarte”), a nie tylko między listami partyjnymi („listy zamknięte”).

Trzecia z zaproponowanych zmian przewidywała utworzenie jednego dodatkowego okręgu wyborczego, obejmującego całe terytorium Unii Europejskiej. Liczba posłów w nim wybieranych miałaby odpowiadać liczbie państw członkowskich. Każdy wyborca miał być uprawniony do oddania jednego głosu na listę ogólnoeuropejską, poza głosem oddanym na listę krajową lub regionalną. Głosowanie miałoby przy tym charakter preferencyjny zgodnie z systemem listy „półotwartej”, a miejsca rozdzielane zgodnie z metodą Sainte-Laguë.

Zmiana ta miała zapewnić głosującym większy wybór oraz podkreślić europejski wymiar kampanii wyborczych i wzmocnić rolę europejskich partii politycznych. W świetle jednoznacznego kierunku tych propozycji ewentualna zmiana polskiego Kodeksu wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego mogłaby przenieść dyskusje o systemie wyborczym na poziom europejski.

Obecnie podstawowym dokumentem prawa unijnego wyznaczającym pozycję ustrojową Parlamentu Europejskiego jest Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30). O pozycji Parlamentu Europejskiego mówi art. 14 Traktatu. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, „Członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani na pięcioletnią kadencję w powszechnych wyborach bezpośrednich, w głosowaniu wolnym i tajnym”. Oznacza to, że wybory do Parlamentu Europejskiego muszą być powszechne, bezpośrednie, wolne i tajne.

Zasada bezpośredniości oznacza, że obywatele wybierają swych przedstawicieli sami, bezpośrednio, a ich głos przesądza o tym, komu przypadnie w udziale mandat poselski. Na karcie do głosowania wymienia się kolejno wszystkie zarejestrowane w okręgu listy kandydatów, a wyborca stawiając znak X określa, którą listę popiera i którego z jej kandydatów preferuje.

Przeciwieństwem wyborów bezpośrednich są wybory pośrednie (dwu- lub wielostopniowe), stosowane np. w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdy wyborcy wybierają tylko elektorów, a ci dokonują formalnego wyboru prezydenta.

W Polsce procedura wyborów posłów do Parlamentu Europejskiego jest kompleksowo regulowana przepisami Kodeksu wyborczego i spełnia zasady powszechności, bezpośredniości, tajności oraz proporcjonalności wyborów. Biorąc pod uwagę systemy wyborcze funkcjonujące w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, jedną z możliwych zmian Kodeksu wyborczego w zakresie wyborów do PE może być wprowadzenie jednej listy krajowej (jednego okręgu wyborczego), czy to w wariancie listy zamkniętej (wskazanie samej partii politycznej bez konkretnego kandydata), czy też listy otwartej (wskazanie preferowanego kandydata na liście).

Zasadniczym elementem takich zmian byłoby przede wszystkim wprowadzenie jednego okręgu wyborczego, obejmującego swym zasięgiem terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to, że każda partia polityczna, która zarejestruje swoją listę wyborczą w wyborach do Parlamentu Europejskiego będzie zobowiązana zgłosić listę wyborczą, obejmującą przynajmniej 51 nazwisk kandydatów na posłów (z uwagi na ilość mandatów, która przypadnie Polsce w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2019 r.).

W wariancie tzw. listy otwartej zmiana mogłaby polegać na układaniu przez partie polityczne jednej „listy krajowej”. W jej ramach wyborcy danej partii oddawaliby głos na konkretnego kandydata. Kandydaci, którzy w ramach listy otrzymają najwięcej głosów, uzyskują mandat. System ten umożliwia wyborcom wyrażenie ich preferencji w sposób bezpośredni.

Drugi z możliwych systemów, tzw. „lista zamknięta”, polega zasadniczo na ułożeniu listy kandydatów przez partie polityczne i odebraniu możliwości preferencyjnego wskazania kandydata przez wyborcę. System ten sprowadzałby się więc do oddania głosu na określoną partię polityczną, która sama, niezależnie od preferencji wyborczych obywateli, poprzez ułożenie kandydatów na liście wskaże, kto będzie reprezentantem obywateli w Parlamencie Europejskim.

Zauważyć należy, iż dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazywało na wymóg bezpośredniości jako przesłankę wykluczającą możliwość stosowania tzw. listy zamkniętej w wyborach w Polsce.

W wyroku z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „z zasady bezpośredniości wyborów wynikają zatem wskazówki wymagające uwzględnienia podczas konstruowania przez ustawodawcę systemu wyborczego. Bezpośredniość wyborów przesądza o ich jednostopniowości, czyli o tym, że wyborcy głosują bezpośrednio na swojego kandydata (do organu przedstawicielskiego lub na urząd jednoosobowy), a nie na elektorów, którzy dopiero będą dokonywać ostatecznego wyboru.

Bezpośredniość wyborów rodzi również wymóg takiego skonstruowania systemu wyborczego, by wyborca miał możliwość oddania głosu na konkretnego kandydata określonego z imienia i nazwiska. W tym znaczeniu zasada bezpośredniości wyborów wyklucza możliwość stosowania tzw. systemu list zamkniętych (sztywnych), w którym wyborcy głosują wyłącznie na listy partyjne, a o zdobyciu mandatu decyduje miejsce kandydata na konkretnej liście”.

Oznacza to, iż w przypadku ewentualnego wprowadzenia do systemu wyborczego w Polsce tzw. wariantu listy zamkniętej, wybory do Parlamentu Europejskiego stracą przymiot bezpośredniości, który to wymóg był do tej pory bezsporny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny władny jest orzekać w sprawach zgodności ustawy (Kodeks wyborczy) z ratyfikowaną umową międzynarodową (Traktat o Unii Europejskiej). Oznacza to, że mimo iż wybory do Parlamentu Europejskiego nie są objęte uregulowaniem konstytucyjnym, w zakresie przedstawionym powyżej TK jest władny orzekać o zasadach bezpośredniości wyborów do Parlamentu Europejskiego. Przy czym – zważywszy na dotychczasową jednolitość orzecznictwa – wydaje się, iż Trybunał mógłby uznać takie zmiany za sprzeczne z zasadą bezpośredniości wyborów, utrwaloną w polskim porządku konstytucyjnym i prawnym oraz orzec o ich niezgodności z Traktatem o Unii Europejskiej.

Biorąc jednak pod uwagę obecną pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego, nie można wykluczyć istotnych zmian w linii orzeczniczej TK.

Warto również podkreślić, iż życzeniem Parlamentu Europejskiego jest, aby jego skład odzwierciedlał intencje wyborcze obywateli UE, a nie interesy państw członkowskich. Pogląd taki znajduje oparcie w art. 14 par. 2 Traktatu o UE, stanowiącym że w skład Parlamentu wchodzą przedstawiciele obywateli UE, a nie przedstawiciele państw.

Realizacji intencji wyborczych na równych zasadach miała służyć chociażby wspomniana propozycja komisji konstytucyjnej PE co do tworzenia okręgów wyborczych w większych państwach UE. Podział na okręgi sprzyja wyrównanej reprezentacji poszczególnych regionów kraju. Jednocześnie to poszczególnym państwom członkowskim traktaty przyznają określone pule miejsc w Parlamencie Europejskim i choć deputowani nie są związani „instrukcjami” państwa pochodzenia, to poszczególne mechanizmy wyborcze pozwalają państwom członkowskim zachować minimum kontroli nad ostatecznym kształtem przyznanej im puli miejsc (służą do tego progi wyborcze, metody liczenia głosów, system list, a także okręgi wyborcze).

Od czasu uzyskania przez Polskę statusu państwa członkowskiego WE, a następnie UE, wybory do Parlamentu Europejskiego odbyły się w naszym kraju trzykrotnie: w 2004, 2009 oraz 2014 r. W 2004 r. i 2009 r. przeprowadzone zostały na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy – ordynacji w wyborach do Parlamentu Europejskiego – której przepisy zostały później w większości inkorporowane do Kodeksu wyborczego.

Frekwencja nie była imponująca i wynosiła odpowiednio 20,9 proc. (2004 r.), 24,53 proc. (2009 r.) i 23,83 proc. (2014 r.). Trudno obecnie jednoznacznie ocenić, czy ewentualna propozycja wprowadzenia jednej listy krajowej mogłaby odwrócić trend niskiej frekwencji wyborczej.

Z całą pewnością można za to stwierdzić, iż obecne zasady wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego, zapisane w Kodeksie wyborczym, są zgodne zarówno z prawem Unii Europejskiej, jak i aktualnym rozumieniem zasady bezpośredniości. Niemniej, biorąc pod uwagę wyżej opisane okoliczności, ich ewentualna nowelizacja i wprowadzenie jednego okręgu wyborczego (czy to w wersji zamkniętej, czy też otwartej listy wyborczej) wydaje się prawnie możliwe. Prawdopodobnie nie napotkałoby też większego oporu.