pl en de

Czy nowe regulacje o elektrowniach wiatrowych są zgodne z Konstytucją?

Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z dnia 1 lipca 2016 r., poz. 961), dalej jako Ustawa, wprowadziła zasady lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych. Jednakże regulacje tej ustawy naruszają liczne zasady określone w najważniejszym w Polsce akcie prawnym, jakim jest Konstytucja RP. Chodzi m. in. o standardy demokratycznego państwa prawa oraz ingerują w najistotniejsze dla zapewnienia poszanowania ustroju demokratycznego prawa i wolności jednostek, w tym prawo własności (art. 21, art. 64 Konstytucji), prawo wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) oraz naruszają gwarancje płynące z fundamentalnej dla tego ustroju: zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji).

Jak wynika z uzasadnienia projektu Ustawy, konsekwencją dotychczasowego braku regulacji w tym zakresie było lokalizowanie tych instalacji zbyt blisko budynków mieszkalnych – co stało się powodem licznych konfliktów pomiędzy niezadowolonymi mieszkańcami a władzami gmin oraz wystąpień obywateli i stowarzyszeń do parlamentarzystów, jak też członków Rady Ministrów. (...) urządzenia te emitują hałas, niesłyszalne dla ucha infradźwięki, powodują wibracje, migotanie światła, mogą stanowić także bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w przypadku awarii, jak również oblodzenia łopat elektrowni wiatrowej zimą (str. 1 uzasadnienia projektu Ustawy).

Wprowadzona została regulacja określająca minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych. Projektodawca, przyjmując tę odległość, uzasadnił dotychczasowym przyzwoleniem na wznoszenie tych urządzeń w odległości powodującej uciążliwości w normalnym funkcjonowaniu mieszkańców nieruchomości sąsiadujących. Stąd w projekcie Ustawy zaproponowano, by odległość ta była równa lub większa od 10-krotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej. Według projektodawcy, jest to odległość zapewniająca bezpośrednie bezpieczeństwo ludzi i stanowiąca minimum dla zabezpieczenia odpowiedniej ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Podstawę przyjęcia ww. kryterium tzw. 10H stanowiło, m.in. opracowanie prof. dr hab. Grzegorza Pojmańskiego (Uniwersytet Warszawski, Wydział Fizyki) pt. Opinia dotycząca zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych, zgodnie z którą: „W przypadku awarii polegającej na urwaniu się fragmentu łopaty lub rozpadu wskutek rozkręcenia się turbiny powyżej prędkości konstrukcyjnej – nie można wykluczyć ciskania odłamkami na odległości powyżej kilometra. Pożary turbin, wywołane przez uderzenia piorunów lub awarie aparatury, mogą podczas silnego wiatru spowodować zagrożenie w odległości nawet 10-krotnej wysokości turbiny”.

Przepis art. 4 Ustawy wprowadził ww. ograniczenie w lokalizacji i budowie elektrowni wiatrowych oraz budynków mieszkalnych albo budynków obejmujących funkcję mieszkaniową uzależniając je od zachowania między tymi obiektami budowlanymi odległości równej lub większej od „dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej)”.

Taka sama minimalna odległość musi być zachowana pomiędzy elektrownią wiatrową a formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy o ochronie przyrody oraz leśnymi kompleksami promocyjnymi, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o lasach, przy czym ustanawianie tych form ochrony przyrody oraz leśnych kompleksów promocyjnych nie wymaga zachowania ww. odległości. Sposób ustalania wymaganej do zachowania odległości określają przepisy art. 5 Ustawy.

Kryterium to zostało przyjęte przez ustawodawcę arbitralnie, bez oparcia w przeprowadzonych badaniach i analizach. Nadto, kryterium to zostało przyjęte w oderwaniu od okoliczności konkretnej inwestycji. Nie uwzględnia żadnych innych parametrów inwestycji, poza wysokością elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Kryterium nie uwzględnia mocy elektrowni wiatrowej oraz innych czynników, takich jak ukształtowanie terenu, przeciętna prędkość i kierunek wiatru, od których zależy wystąpienie i natężenie immisji związanych z działaniem elektrowni, w tym hałasu, infradźwięków oraz od których zależy też ryzyko awarii i rodzaj jej skutków. Czyni to wprowadzone kryterium nieadekwatnym, zwłaszcza biorąc pod uwagę intensywność, z jaką przedmiotowa regulacja ingeruje w prawa i wolności inwestorów.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż wprowadzenie kryterium 10H nie jest konieczne (niezbędne) dla osiągnięcia tak założonego celu. Istnieją inne instrumenty prawne zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska w procesie lokalizacji i budowania farm wiatrowych. W szczególności, na gruncie europejskim jedynie znikoma liczba państw (Austria i część Włoch) wprowadziła analogiczne kryterium, pozostałe państwa opierają się na badaniu dopuszczalnych poziomów hałasu, wydając stosowne zalecenia (zamiast wprowadzania arbitralnych ograniczeń formalnych). Awaria w Korszach, na bazie którego powstała przytoczona opinia, miało zupełnie inny przebieg i konsekwencje niż wynika to z ww. opinii.

W rzeczywistości, pod wpływem uderzenia błyskawicy oderwał się fragment śmigła i spadł na ziemię tuż obok turbiny (dokumentacja fotograficzna zdarzenia dostępna w opracowaniu z 3 marca 2016 r.). Niezgodna z prawdą jest informacja, że oderwane skrzydło przeleciało kilkaset metrów. Opinia prof. Pojmańskiego, opiera się na takim nieprawdziwym założeniu.

Wynika z tego, że ustawodawca nie dołożył należytej staranności w celu przeprowadzenia badań i ustalenia czynników istotnych dla osiągnięcia założonych skutków regulacji.

Biorąc pod uwagę fakt, że, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii, „Rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii (OZE) w Polsce jest postrzegany głównie jako działanie zmniejszające obciążenie środowiska oraz zwiększające bezpieczeństwo energetyczne kraju” – wprowadzenie restrykcyjnych, oderwanych od rzeczywistych potrzeb, ograniczeń w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych jest rażąco nieuzasadnione i poddaje w wątpliwość domniemanie racjonalności ustawodawcy. Wprowadzone kryterium 10H nie sprzyja zrównoważonemu rozwojowi państwa, w szczególności rozwojowi energetyki i OZE.

O nieracjonalności tego kryterium, świadczy fakt, iż żadne podobne kryterium nie dotyczy równie wysokich elektrowni termicznych (zdecydowanie szkodliwych dla środowiska), ani innych, oprócz wiatrowych, odnawialnych źródeł energii.

W Ustawie zastrzeżono, że lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa wyłączyła zatem dopuszczalność lokalizacji elektrowni wiatrowej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (tzw. decyzji WZ), czy też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (na podstawie których również lokalizowano elektrownie wiatrowe).

Przedmiotowa regulacja nie zmierza również do ochrony środowiska, przeciwnie – hamując rozwój odnawialnych źródeł energii, których rozwój jest niezwykle korzystny dla zapewnienia ochrony tej wartości.

Według Trybunału, cel regulacji ustawowej powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu (wyr. TK z 16 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU 1999/4/71).

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że regulacja Ustawy przewidując zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotność całkowitej wysokości tej elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku obejmującego funkcję mieszkaniową, od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, jest niezgodna m. in. z zasadą proporcjonalności, zrównoważonego rozwoju, wolnością działalności gospodarczej.

Zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotność całkowitej wysokości powinien być uwzględniony przez organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany oraz przy sporządzaniu oraz uchwalaniu albo przyjmowaniu planu miejscowego albo jego zmiany, a nadto przez organy gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Ustawa zakazuje organom gminy uchwalania planów miejscowych przewidujących lokalizację nowej elektrowni wiatrowej na podstawie przepisów dotychczasowych w pewnym okresie od wejścia w życie Ustawy albo w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie Ustawy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu.

Wprowadzając przedmiotowe regulacje ustawodawca narzucił organom gminy wiążące zasady ustalania przeznaczenia terenu oraz sposób jego zagospodarowania, czym naruszył zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Podjęcie decyzji o ograniczeniach w zakresie lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowej na terenie gminy na poziomie ustawy, nadmiernie ingeruje w prawa organów gminy i samodzielność tej jednostki samorządu terytorialnego.

Z mocy art. 15 ust. 7 pkt. 2, ust. 8 i ust. 9 Ustawy, organy gminy nie mogą nawet dokończyć toczącej się w dniu wejścia w życie Ustawy procedury uchwalania miejscowego planu zgodnie z planowanymi założeniami, jeżeli przewidywano lokalizację na podstawie tego planu elektrowni wiatrowej niespełniającej nowego kryterium 10H (czyli zasadniczo w praktyce – w każdym przypadku). Odebranie gminom uprawnień planistycznych w tym zakresie, narusza ich fundamentalne prawa.

Należy podkreślić, iż kryterium 10H jest nieelastyczne i nadmiernie ogranicza swobodę lokalizacji elektrowni wiatrowych, która i tak jest ograniczona pozostałymi przepisami (np. dotyczącymi poziomów hałasu) oraz uwarunkowaniami środowiskowo-technicznymi (np. występowaniem silnych wiatrów na danym terenie, ukształtowaniem terenu). Kryterium to stanowi nieproporcjonalną ingerencję ustawodawcy w ukształtowany stan prawny i jest nieadekwatnym środkiem do osiągnięcia założonych celów (art. 2 Konstytucji).

Ustawodawca ograniczył w ten sposób podmioty dysponujące tytułem prawnym do elektrowni wiatrowej w możliwościach korzystania z niej – odtąd możliwe jest tylko przeprowadzanie remontu oraz wykonywanie „innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni”. Kategorycznie zakazane jest przy tym podejmowanie działań prowadzących do zwiększenia parametrów użytkowych elektrowni lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko.

Przedmiotowa regulacja nadmiernie ingeruje w wolność działalności gospodarczej, pozbawiając przedsiębiorców prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie użytkowania farm wiatrowych w sposób, który jest uzasadniony z punktu widzenia potrzeb rynku i zmieniających się uwarunkowań gospodarczych, technicznych, ekonomicznych i społecznych, czy też środowiskowych. Przedsiębiorca został w ten sposób pozbawiony prawa do reagowania na zmieniające się czynniki powodujące, że konieczne jest np. zwiększenie niektórych parametrów użytkowych elektrowni wiatrowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu jej oddziaływania na środowisko. Nawet w sytuacji, w której niewątpliwie zmiana taka nie wpłynie negatywnie na środowisko lub życie i zdrowie ludzi – przedsiębiorca nie będzie mógł jej przeprowadzić, bowiem zakaz taki został wprowadzony na poziomie ustawowym. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych odstępstw. Wprowadzona w art. 12 Ustawy regulacja może również prowadzić do zaburzenia porządku energetycznego państwa i zaszkodzić postępowi tak gospodarczemu, jak społecznemu.

W zakresie, w jakim regulacja ta miałaby chronić środowisko, wskazać należy, iż zakazy z niej wynikające są nieadekwatnym środkiem osiągnięcia tego celu. Jak wskazano, nie tylko cel regulacji ustawowej powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, ale również prowadzące do jego osiągnięcia środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu (wyr. TK z 16 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU 1999/4/71).

Przedmiotowe przepisy regulują moc prawną (obowiązywanie) pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych, które zostały wydane przed dniem 16 lipca 2016 r. albo zostały wydane w postępowaniu wszczętym i niezakończonym do tego dnia. W obu przypadkach, rzeczone pozwolenia na budowę zostały lub zostaną wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów według stanu prawnego obowiązującego przed 16 lipca 2016 r. Tym samym, regulacja ta dotyczy wszystkich pozwoleń na budowę, które zostały wydane bez uwzględnienia kryterium 10H. Decyzje te, według art. 13 ust. 2 Ustawy, zachowają moc prawną tylko w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie, tj. najpóźniej do dnia 16 lipca 2019 r., chyba że do tego dnia zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W tym wypadku, pozwolenie na budowę nie utraci mocy prawnej.

Należy podkreślić fakt, że jeżeli ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe dopuszczające stosowanie prawa dotychczasowego do stanów faktycznych istniejących w dniu wejścia w życie Ustawy, to nie powinien jednocześnie wymagać od inwestorów częściowego stosowania Ustawy, w tj.zakresie w jakim wymaga ona uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Nie można przy tym zapominać, iż Na ustawodawcy ciąży (…) obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (orzeczenie z 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK w 1993, cz. I, s. 71-72; wyrok z 25 listopada 1997 r., jw., s. 448-449).

Art. 13 ust. 2 i ust. 6 Ustawy jest sprzeczny nie tylko z ww. zasadą zaufania do państwa i prawa, ale również narusza zasadę ochrony praw nabytych. Jak już zwrócono uwagę, kryterium 10H zostało wprowadzone Ustawą (wcześniej nie obowiązywało) i z momentem jej wejścia w życie zaczęło dotyczyć również inwestycji będących w trakcie budowy oraz planowanych inwestycji w zakresie farm wiatrowych, co do których trwa postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Szczególnie napiętnowane powinny być takie działania ustawodawcy, które nie tylko wprowadzają nowy wymóg, jeśli jego spełnienie nie było wcześniej od inwestora wymagane, ale również które nie przewidują żadnych odstępstw, czy okresów dostosowawczych dla inwestorów, którzy już rozpoczęli realizację swoich zamierzeń, ujawniając to poprzez uzyskanie stosownych decyzji.

Jak zastrzega TK w jednolitym orzecznictwie, warunkiem działania zasady ochrony interesów w toku jest ponadto, by jednostka faktycznie rozpoczęła określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania tego stanu prawnego (zob. wyroki TK: z 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97, OTK 1997, nr 5-6, poz. 64; z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 46; z 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 37; z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29; z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 75).

Reasumując, regulacje Ustawy naruszają standardy demokratycznego państwa prawa oraz ingerują w najistotniejsze dla zapewnienia poszanowania ustroju demokratycznego prawa i wolności jednostek, w tym prawo własności (art. 21, art. 64 Konstytucji), prawo wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) oraz naruszają gwarancje płynące z fundamentalnej dla tego ustroju: zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Godzi w podstawowe prawa inwestorów i gmin, na terenie których zlokalizowano lub zamierzano zlokalizować farmy wiatrowe. Dodatkowo w większości przypadków zadecydują o braku możliwości rozpoczęcia lub kontynuacji realizacji inwestycji. Zahamuje również rozwój OZE, gdyż większość terenów atrakcyjnych z punktu widzenia energetyki wiatrowej zostanie pozbawiona zdolności do lokalizacji farmy wiatrowej, z uwagi na kryterium 10H. Ucierpią na tym nie tylko inwestorzy, gminy i lokalne społeczeństwo, ale również środowisko (dla którego rozwój OZE był jedną z szans zapewnienia ochrony) i szanse na rozwój energetyczny państwa.