pl en de

Ekspertyza prawna dotycząca projektu ustawy o jawności życia publicznego

W dniu 24 października 2017 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o jawności życia publicznego, dalej jako „Projekt ustawy”. Projekt ustawy znajduje się w Wykazie Prac Legislacyjnych pod nr UD 314. Zgodnie z treścią uzasadnienia projektowana ustawa ma na celu wzmocnienie transparentności polskiego państwa. Zmiany proponowane zakładają uporządkowanie obecnie istniejących przepisów, ale również wprowadzenie nowych, nieznanych dotąd w polskim prawie, rozwiązań. Ich wspólnym celem jest wzmocnienie przejrzystości zarządzania państwem i jego majątkiem.

Projekt ustawy określa zasady i tryb dostępu do informacji o sprawach publicznych, jak również prowadzenia działalności, której celem jest wywarcie wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Dodatkowo wprowadza przepisy dotyczące oświadczeń o stanie majątkowym - zakres przedmiotowy, zasady składania, ujawniania, analizy i kontroli, środki przeciwdziałania praktykom korupcyjnym oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy.

Zgodnie z Projektem ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Wyjątki zostaną określone w zakresie i na zasadach w przepisach prawa. Jednakże ograniczenie nie będzie dotyczyło:

  1. informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia lub wykonywania funkcji,
  2. umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy publicznej oraz wykonywania tych umów,
  3. postępowań administracyjnych,
  4. przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Termin na udostępnienie informacji publicznej będzie wynosić 14 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni wnioskowaną informację publiczną, jednakże w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku. Dodatkowo Projekt ustawy zakłada, że wnioskodawca, który w sposób uporczywy składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej i ich realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniłaby działalność podmiotu, podmiot ten może odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Projekt ustawy zakłada rozszerzenie katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Oprócz wszystkich osób obecnie zobowiązanych do przedkładania oświadczeń, będą to również m.in.: asystent sędziego i starszy asystent sędziego, pracownik Sądu Najwyższego, sądu powszechnego, administracyjnego i prokuratury, pracownicy: Państwowej Straży Pożarnej, Policji, lekarz orzecznik ZUS, lekarz rzeczoznawca KRUS oraz członek komisji lekarskiej ZUS albo KRUS, a także osoby biorące udział w postępowaniach o  udzielenie zamówienia publicznego.

W zakresie przedmiotowym oświadczeń doprecyzowany zostanie katalog danych podlegających wykazaniu. W katalogu informacji dotyczących posiadanych nieruchomości wprowadzony zostanie wymóg podania w oświadczeniu o stanie majątkowym informacji o  wszystkich posiadanych nieruchomościach, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego o  posiadaniu. Dodatkowo zostanie wprowadzony obowiązek wykazywania również zmian dotyczących sytuacji majątkowej, które miały miejsce w ciągu roku.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, dalej jako „Szefem CBA” będzie mógł wezwać raz w roku kalendarzowym każdą osobę pełniącą funkcję publiczną do złożenia oświadczenia majątkowego. Dodatkowo będzie mógł również wezwać w każdym czasie do złożenia oświadczenia majątkowego osobę spoza katalogu podmiotów zobowiązanych do złożenia takiego oświadczenia, oraz pracowników spółki zobowiązanej nieobjętych obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego. Oświadczenie w takiej sytuacji składane winno być na dzień wezwania. W stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem Szef CBA będzie wskazywał konkretną datę, na który dzień obowiązywać ma przedłożone oświadczenie.

Oświadczenia majątkowe będą jawne i publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, poza oświadczeniami funkcjonariuszy służb. Oświadczenia przechowywane będę przez okres 6 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym złożono oświadczenie. Ujawnianiu nie będą podlegać takie informacje jak: numer PESEL, adres zamieszkania oraz miejsce położenia nieruchomości objętych oświadczeniem.

Oświadczenia majątkowe podlegać będą szczegółowej analizie, porównywaniu treści oświadczenia z treścią oświadczeń złożonych uprzednio, z treścią innych dostępnych dokumentów zawierających informacje o stanie majątkowym, dochodach i zobowiązaniach, oraz z danymi zawartymi w publicznych rejestrach wskazującymi na stan majątkowy, dochody i  zobowiązania. Powstanie możliwość wezwania osoby, która złożyła oświadczenie, do składania wyjaśnień, przedkładania zeznań podatkowych i innych niezbędnych dokumentów. Będzie mógł także naczelnik urzędu skarbowego właściwego dla osoby, która złożyła oświadczenie. Jeśli taki organ poweźmie uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości zawartych w nim danych, niezwłocznie przekazuje oświadczenie wraz ze szczegółowym pisemnym uzasadnieniem do CBA, które wszczyna i przeprowadza kontrolę rzetelności i prawdziwości oświadczeń majątkowych. W sytuacji, gdy pod wątpliwość poddane zostanie źródło dochodu lub pochodzenia majątku, organ przekazuje oświadczenie wraz z pisemnym uzasadnieniem do właściwej izby administracji skarbowej. Izba przeprowadzi kontrolę oświadczeń, zgodnie z przepisami o kontroli skarbowej.

Projekt ustawy wprowadza zobowiązanie do unikania konfliktu interesów, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub występowanie w interesie podmiotu, w którym nie pełni funkcji publicznej. Osoby pełniące funkcje publiczne nie będą mogły być członkiem organu zarządzającego lub kontrolnego spółki prawa handlowego, organu zarządzającego lub kontrolnego spółdzielni, organu zarządzającego stowarzyszenia lub fundacji posiadających możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Rozszerzony zostanie czasowy zakaz dla osób pełniących funkcje publiczne do podejmowania pracy u przedsiębiorcy - w okresie 3 lat od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, jeżeli brały udział w wydawaniu rozstrzygnięć dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy (np. brały udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, wydawała wyroki, decyzje administracyjne, zawierała umowy cywilnoprawne). Zakaz ten dotyczy także osób, które kierowały jednostką lub komórką organizacyjną, w której rozstrzygnięcie takie zapadło. Wprowadzone zostaną sankcja karna, w tym także dla osób, które podejmują zatrudnienie lub wykonuje inne odpłatne zajęcia u przedsiębiorcy wbrew zakazom i bez zgody Komisji do spraw Rozstrzygania Konfliktu Interesów. O karach orzekać będzie Szef CBA w drodze decyzji.

Powstaną nowe regulacje związane ze statusem sygnalisty. Będzie mógł być on nadany pracownikowi, osobie fizycznej, która wykonuje zawód we własnym imieniu lub prowadzi działalność gospodarczą w ramach wykonywania zawodu, jak i przedsiębiorcy. Dodatkowo Projekt ustawy wprowadza nowe formy ochrony prawne sygnalistów przed zwolnieniem z pracy oraz ochrona przed zmianą warunków stosunku umownego.

Projekt ustawy zawiera również regulacje związane z zapobieganiem praktykom korupcyjnym. Zostanie nałożony na przedsiębiorcę, obowiązek stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych, które mają zapobiec przypadkom popełniania przestępstw tzw. korupcyjnych, przez osoby, które działają w imieniu tego przedsiębiorcy lub na jego rzecz.

Reasumując, zaproponowane w Projekcie ustawy rozwiązania doprowadzą do sytuacji, w której bardzo szeroki katalog podmiotów będzie zobowiązany do składania jawnych oświadczeń majątkowych. Nieuzasadnione wydaje się uwzględnienie w tym katalogu przykładowo pracowników sądów powszechnych. Co więcej, wskazanie niektórych represji budzi poważne wątpliwości, np. konsekwencja w postaci wszczęcia kontroli skarbowej za niezłożenie oświadczenia majątkowego.

Projekt ustawy wprowadza możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej podmiotowi, w sytuacji gdy wnioskodawca w sposób uporczywy składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej i ich realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniłaby działalność podmiotu. Taka sytuacja może doprowadzić do tego, że organizacje pozarządowego, które z tytułu prowadzonej przez siebie działalności często składają takie wnioski, przestaną otrzymywać niezbędne dla nich informacje, co z pewnością wpłynie negatywnie na skuteczne ich funkcjonowanie i odbije się to również na osobach, którym te organizacje pomagają.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że Projekt ustawy jest zbyt daleko idący w swoich założeniach, co w konsekwencji może doprowadzić do wielu negatywnych skutków dla organów państwowych, organizacji pozarządowych, jak również dla obywateli.

Zespół ekspertów think-tanku Państwo Prawa

fot. Kancelaria Sejmu/Krzysztof Białoskórski