pl en de

Powoływanie członków rad nadzorczych niektórych podmiotów prawnych ustawowe regulacje

W obecnym stanie prawnym, spółki z udziałem Skarbu Państwa podlegają regulacjom zawartym w Kodeksie spółek handlowych oraz w ustawach szczegółowych. Zasadniczą cechą odróżniającą spółki prywatne od spółek, w których swoje udziały posiada Skarb Państwa, jest charakter Skarbu Państwa - jest to abstrakcyjna osoba prawna reprezentowana przez organ polityczny, jakim jest Minister do spraw Skarbu Państwa.

Zgodnie z Ustawą, w spółce powstałej w wyniku komercjalizacji występuje rada nadzorcza, której liczbę członków określa statut (art. 11 ust. 1 zd. 1 i 2). W czasie, w którym Skarb Państwa pozostaje jedynym akcjonariuszem spółki powstałej w wyniku komercjalizacji, członków rady nadzorczej powołuje i odwołuje walne zgromadzenie, z tym że dwie piąte składu rady nadzorczej stanowią osoby wybrane przez pracowników albo osoby wybrane w jednej piątej przez pracowników i w jednej piątej przez rolników lub rybaków. Członkowie rady nadzorczej powoływani są spośród osób, które złożyły egzamin. Tryb ich wyboru określa statut spółki albo regulaminy uchwalone w sposób w nim określony. Członkowie rad nadzorczych będący przedstawicielami pracowników i rolników lub rybaków wybierani są w wyborach bezpośrednich i tajnych, przy zachowaniu zasady powszechności (art. 12).

Ustawa zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą Rada Ministrów zobowiązana jest określić w drodze rozporządzenia warunki, jakie powinni spełniać kandydaci na członków rad nadzorczych, zakres obowiązujących tematów szkoleń i egzaminów, tryb powoływania komisji egzaminacyjnej, składania egzaminów oraz warunki, w jakich kandydat może być zwolniony z obowiązku składania egzaminu (2) oraz warunki organizowania szkoleń dla członków rady nadzorczej pierwszej kadencji wybranych przez pracowników (1).

Opisywana ustawa wskazuje wyłączenia obowiązujące członków rad nadzorczych. Zgodnie z brzmieniem art. 13, w sytuacji gdy Skarb Państwa pozostaje jedynym akcjonariuszem spółki, członkowie rady nadzorczej tej spółki nie mogą pozostawać w stosunku pracy ze spółką ani świadczyć pracy lub usług na jej rzecz na podstawie innego tytułu prawnego (1), posiadać akcji lub udziałów u przedsiębiorców tworzonych przez spółkę, z wyjątkiem akcji dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym (2), pozostawać u przedsiębiorców, o których mowa w pkt 2, w stosunku pracy ani świadczyć pracy lub usług na ich rzecz na podstawie innego tytułu prawnego (3), wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z ich obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność (4).

Osobami wskazanymi przez Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej spółki powstałej w drodze komercjalizacji nie mogą być osoby (art. 15a) zatrudnione w biurach poselskich, senatorskich, poselsko-senatorskich lub biurach posłów do Parlamentu Europejskiego na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia lub innej umowy o podobnym charakterze (1), wchodzące w skład organów partii politycznych reprezentujących partie polityczne na zewnątrz oraz uprawnionych do zaciągania zobowiązań (2), zatrudnione przez partie polityczne na podstawie umowy o pracę (3).

Zgodnie z regulacją zawartą w Zarządzeniu nr 45, postępowanie kwalifikacyjne doboru kandydatów do składu rad nadzorczych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa oraz rad nadzorczych innych podmiotów prawnych nadzorowanych przez Ministra Skarbu Państwa odbywa się w trybie publicznym, poprzez ogłoszenie o naborze zamieszczane na stronach internetowych Ministerstwa Skarbu Państwa (§ 2 ust. 2).

Zarządzenie nr 27 określa zasady i tryb doboru kandydatów wskazanych przez Ministra Skarbu Państwa do składu rad nadzorczych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa i rad nadzorczych innych podmiotów prawnych nadzorowanych przez Ministra Skarbu Państwa (§ 1 ust. 2). Przepisy zarządzenia stosowane są odpowiednio do ustalania składu rad nadzorczych działających w przedsiębiorstwach państwowych nadzorowanych przez Ministra Skarbu Państwa. Do składu rady nadzorczej może być wskazana osoba, która nie otrzymała absolutorium w związku z funkcją pełnioną w radzie nadzorczej, jeżeli czynności nadzoru wykonywane były przez nią zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami nadzoru właścicielskiego określonymi przez Ministra, a uchwała o nieudzieleniu absolutorium została podjęta głosami akcjonariuszy lub udziałowców innych niż Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra (§ 3 ust. 5).

W obecnym stanie prawnym, wyłonienie kandydatów na członków rad nadzorczych nie zawsze odbywa się poprzez procedurę konkursową. Ominięcie konkursu jest jedną z przyczyn pojawiających się patologii, które przejawiają się w niekompetencji członków oraz występujących dysproporcji między nimi.

Rada nadzorcza w spółkach prawa handlowego związanych kapitałowo ze Skarbem Państwa zgodnie ze swoim przeznaczeniem, powinna być organem kontrolnym w pełni niezależnym, bezstronnym, strzegącym interesów spółki. Oceniając obecne uregulowania można stanąć na stanowisku, iż dotychczasowa procedura wyboru kandydatów niekiedy sprzyja obsadzaniu stanowisk przez osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji oraz merytorycznej wiedzy do piastowania stanowiska. Za niedopuszczalne należy uznać wybieranie kandydatów bez odpowiednich kompetencji bądź wykształcenia, tylko z uwagi na powiązania danej osoby z ugrupowaniami politycznymi.

Ważnym elementem, na który należy zwrócić uwagę, są kryteria zastosowania selekcji kandydatów oraz ich ostateczny wybór, ze względu na to, iż nie są one ustalone jasno i merytoryczne.

Negatywnie należy również ocenić powiązanie rad nadzorczych z nadzorem sprawowanym przez komórki organizacyjne Ministerstwa Skarbu Państwa. Rady nadzorcze bezsprzecznie powinny charakteryzować się niezależnością. Odpowiednie przygotowanie merytoryczne oraz wysokie kwalifikacje oceniane w procedurze konkursowej, powinny stanowić wyłączne podstawy do prawidłowego funkcjonowania rad nadzorczych podmiotów gospodarczych kapitałowo powiązanych ze Skarbem Państwa. Wybór kandydata powinien być oparty wyłącznie na obiektywnych przesłankach, równych dla wszystkich chętnych.

Wątpliwość taką powziął również Rzecznik Praw Obywatelskich, który w dniu 24 lipca 2013 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP Zarządzenia Nr 45. Wskazał, iż przedmiotowy akt budzi wątpliwości co do jego zgodności z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP[1]. Rzecznik wskazał, iż Zarządzenie zostało wydane bez podstawy ustawowej oraz że reguluje prawa i obowiązki obywateli - uczestników konkursu, których nie łączy żaden stosunek wewnętrzny z Ministrem Skarbu Państwa. Rzecznik zaznaczył, iż jeśli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną obywateli, powinien uczynić to w akcie normatywnym stanowiącym źródło prawa powszechnie obowiązującego. W zakwestionowanym zarządzeniu zostały wskazane przepisy ustaw, które nie stanowią podstawy prawnej do wydania przez Ministra Skarbu Państwa zarządzenia o zasadach i trybie dokonywania doboru członków do składu rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa. Ponadto powyższe zarządzenie dotyczy przede wszystkim kandydatów niebędących pracownikami Ministerstwa Skarbu Państwa, a  tym samym wkracza w materię zastrzeżoną dla przepisów powszechnie obowiązujących.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z 14 kwietnia 2014 r. nie poparł stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, natomiast wskazał, iż mimo zgodności Zarządzenia Nr 45 z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przedmiotowe zarządzenia nie zawierają rozwiązania optymalnego.

W wyroku zostało podniesione, iż ustawodawca powinien rozważyć unormowanie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzanego przez Ministra Skarbu Państwa w celu wyłonienia kandydatów do rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa również w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Przemawiałyby za takim rozwiązaniem co najmniej dwa argumenty. Po pierwsze, zostałaby w ten sposób zachowana symetria między podstawami prawnymi trybu powoływania obu organów spółek z udziałem Skarbu Państwa. Nie można bowiem zauważyć racjonalnych powodów dla różnicowania rangi aktów prawnych normujących powoływanie członków zarządu, w porównaniu z członkami rady nadzorczej. Po drugie, obecna praktyka powoływania członków rad nadzorczych w spółkach i innych podmiotach Skarbu Państwa wywołuje duże zainteresowanie społeczne, a także podnoszą się głosy krytyczne, wskazujące na występujące nieprawidłowości.[2]

Zgodnie z analizą powyższych przepisów należy wskazać, iż żaden dotychczasowy akt prawny nie precyzował warunków, jakie musi spełniać kandydat na członka rady nadzorczej.

W Ustawie zamieszczona jest jedynie dyspozycja ustawowa, wskazująca, iż w rozporządzeniu Rady Ministrów zostaną określone kwestie związane ze szkoleniami oraz warunki, jakie powinny spełniać kandydaci.

Analiza obecnych rozwiązań prawnych regulujących zasady wyboru kandydatów na członków rad nadzorczych, prowadzi do wniosku, iż nieefektywność i nieobiektywność procedury obsadzania funkcji członków rad nadzorczych jest przyczyną problemów w ich funkcjonowaniu. Niezbędną i jednocześnie jedyną drogą rozwiązania powyższego jest uregulowanie  procedury i warunków doboru kandydatów na członków rad nadzorczych niektórych podmiotów z udziałem Skarbu Państwa, w akcie prawnym rangi ustawowej, co skutkowałoby ujednoliceniem i zagwarantowaniem sprawiedliwej procedury dostępu do obsadzania mandatów.

Pożądanym jest obsadzanie mandatów członków rad nadzorczych przez osoby wysoko wykwalifikowane, o których wyborach nie będą decydowały czynniki polityczno-urzędnicze. Niezbędne zatem staje się zlikwidowanie w całości czynnika politycznego i przesłanek pozakonkursowych wpływających na wybór kandydatów oraz wyeliminowanie presji politycznej wywieranej na działalność rad nadzorczych, związanej ze zmianami w składach, zależnymi niekiedy od wyników wyborów parlamentarnych. W obecnym porządku prawnym pożądane jest uzyskanie niezależności politycznej organów odpowiedzialnych za wybór członków rad nadzorczych, co bezsprzecznie zaowocuje zwiększeniem efektywności ich działania.

Wobec powyższego niezbędnym staje się uchwalenie aktu prawnego rangi ustawowej, którego celem będzie wprowadzenie obiektywności, transparentności oraz apolityczności wyborów członków rad nadzorczych. Oczekiwanym rozwiązaniem jest uregulowanie procedury w ten sposób, aby stanowiska zajmowały jedynie osoby odznaczające się doświadczeniem zawodowym i odpowiednim wykształceniem. Osoby takie powinny być specjalistami w branży, w której działa dany podmiot publiczny przez nie nadzorowany.

Wskazać należy, iż obecnie zaliczenie egzaminu, nie stanowi gwarancji obsadzenia wakatu. Niekiedy osoby, które zdały egzamin na członka rady nadzorczej, merytorycznie przygotowane do pełnienia funkcji, zostają pozbawione takiej możliwości, z uwagi na przewagę kandydatów dobieranych w oparciu o kryteria polityczne, a nierzadko również partykularne interesy. Możliwość obejścia procedury konkursowej zdecydowanie negatywne wpływa na merytoryczne działanie organów nadzorczych spółek Skarbu Państwa, co stanowi przejaw działania na szkodę gospodarki państwa i dyskryminacji osób należycie przygotowanych do pełnienia funkcji w organach nadzorczych. Należy podkreślić, iż postępowanie takie prowadzi do widocznych nadużyć, w tym do szerzenia się zjawiska nepotyzmu. Brak odpowiedniej regulacji prowadzi do przypadków, w których zamiast osoby z odpowiednimi kompetencjami, zostaje wybrany kandydat bez odpowiednich kompetencji lub wykształcenia, z uwagi na powiązanie z danym obozem politycznym. Sytuacje takie prowadzą do licznych patologii, a także poszerzają zjawisko korupcji, osłabiając znacząco zaufanie obywateli do organów państwa.

Zgodnie z powyższym niezbędne staje się uchwalenie odpowiednich regulacji mających na celu skuteczne przeciwdziałanie korupcji, nadużyciom i patologii w procesie powoływania członków rad nadzorczych podmiotów gospodarczych kapitałowo powiązanych ze Skarbem Państwa. Zamierzony efekt powinien zostać osiągnięty dzięki ujednoliceniu i odpolitycznieniu systemu powoływania członków rad nadzorczych. Pociągnęłoby za sobą również korzystne skutki przede wszystkim ekonomiczne i społeczne, co jest pożądane z uwagi na konieczność prawidłowego udziału tych podmiotów w obrocie gospodarczym.

Pożądaną zmianą byłoby uregulowanie materii o konkursowym powoływaniu członków rad nadzorczych niektórych podmiotów prawnych polegającą na tym, iż to nie Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa byłby odpowiedzialny za wybór członka, lecz w każdym jednostkowym przypadku, o wyborze członka decydowałby niezależny organ. Dzięki temu każdorazowy wybór członka byłby oparty jedynie na kryteriach obiektywnych.


[1] Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich RPO-677078-V/11 z 24 lipca 2013 r., sygn. akt U 8/13.

[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt U 8/13.